LEGAL-BLOC | ANALYSE CONSTITUTIONNELLE | 2 novembre | Par Altesse Mulamba
L’adoption, le 31 octobre, de la loi encadrant l’organisation des référendums en République démocratique du Congo relance une question politiquement sensible : le président Félix Tshisekedi pourrait-il briguer un troisième mandat à la faveur d’une nouvelle Constitution ? Le texte, approuvé par les deux chambres du Parlement, prévoit une procédure permettant d’envisager le remplacement de la Loi fondamentale de 2006, dont l’article 220 interdit pourtant toute révision du nombre et de la durée des mandats présidentiels. À l’approche des élections de 2028, cette distinction entre réviser une Constitution et en adopter une nouvelle concentre désormais les enjeux juridiques du débat.
La controverse prend une dimension particulière depuis les déclarations du président Tshisekedi, le 6 mai dernier. Lors d’une conférence de presse à Kinshasa, le chef de l’État avait affirmé être disposé à exercer un troisième mandat si les Congolais le souhaitaient, tout en défendant la possibilité de soumettre l’avenir de la Constitution à la souveraineté populaire. Il avait également évoqué les difficultés que la persistance de la guerre dans l’Est pourrait poser à l’organisation des élections de 2028. Ces propos n’annonçaient pas une candidature, mais ils ont donné une portée politique concrète à un débat constitutionnel jusqu’alors largement alimenté par les déclarations de responsables de la majorité et de l’opposition.
Une loi référendaire aux implications constitutionnelles
Portée par le député Paul-Gaspard Ngondankoy, la proposition de loi a été adoptée en seconde délibération par le Sénat, avec 78 voix favorables sur 78 votants, alors que la chambre haute compte 109 membres. L’Assemblée nationale avait approuvé le texte le 23 octobre par 346 voix sur 347 votants. Ces nouvelles délibérations faisaient suite à l’arrêt du 28 juillet 2026, par lequel la Cour constitutionnelle avait déclaré la proposition conforme à la Constitution, sous réserve d’observations portant sur treize articles. Saisie par le président Tshisekedi, la haute juridiction avait ainsi conduit le chef de l’État à demander un nouvel examen parlementaire avant la promulgation.
L’objectif officiellement poursuivi est de moderniser le cadre juridique des référendums, encore régi par une législation antérieure à la Constitution de 2006. L’article 5 de celle-ci reconnaît au peuple congolais l’exercice direct de sa souveraineté, notamment par voie référendaire, et confie au législateur la détermination des conditions d’organisation de ces consultations. La nécessité d’un cadre actualisé ne constitue donc pas, en elle-même, un sujet de contestation constitutionnelle.
La portée du texte adopté dépasse cependant les modalités matérielles d’un scrutin. Parmi les dispositions réexaminées figurent celles relatives à l’élaboration éventuelle d’une nouvelle Constitution. Les mécanismes présentés prévoient notamment des consultations politiques, l’intervention d’une assemblée constituante et une approbation populaire par référendum. Une initiative citoyenne serait soumise à un seuil de 250 000 signatures, tandis que le rejet d’un projet de nouvelle Constitution entraînerait le maintien du texte actuellement en vigueur.
Ces procédures ne signifient pas qu’un changement constitutionnel est déjà engagé. Elles fournissent néanmoins un cadre susceptible d’être mobilisé ultérieurement, ce qui explique les réserves d’une partie de l’opposition. Le texte doit désormais être transmis au président Tshisekedi pour promulgation. Son adoption parlementaire ne modifie, à ce stade, ni la durée du mandat présidentiel ni les conditions d’éligibilité à la magistrature suprême.
L’article 220 peut-il être contourné ?
La Constitution du 18 février 2006 fixe à son article 70 un mandat présidentiel de cinq ans, renouvelable une seule fois. Cette limitation bénéficie d’une protection particulière : l’article 220 interdit expressément toute révision portant sur le nombre et la durée des mandats du président de la République. La disposition protège également plusieurs principes fondamentaux, dont la forme républicaine de l’État, l’indépendance du pouvoir judiciaire et le pluralisme politique.
Dans le cadre constitutionnel actuel, cette interdiction s’impose aux institutions habilitées à engager une révision, y compris lorsqu’elles disposent d’une majorité parlementaire suffisante ou choisissent de consulter directement les électeurs. L’article 218 organise en effet les procédures de révision, sans leur permettre de déroger aux limites matérielles fixées par l’article 220. Un référendum ne saurait donc, par sa seule tenue, rendre révisable une disposition expressément protégée.
La perspective d’une nouvelle Constitution introduit une difficulté plus complexe. En droit constitutionnel, la révision d’un texte existant et son remplacement complet sont traditionnellement distingués. La première relève du pouvoir constituant dérivé, exercé dans les limites établies par la Constitution en vigueur. Le second renvoie au pouvoir constituant originaire, associé à la capacité du peuple de définir un nouvel ordre institutionnel.
Les défenseurs de cette distinction considèrent que la souveraineté populaire ne peut être définitivement limitée par les règles imposées aux institutions constituées. Selon cette lecture, les restrictions applicables à une révision constitutionnelle ne s’étendraient pas nécessairement à l’adoption d’une nouvelle Loi fondamentale. L’argument possède une cohérence doctrinale, mais son application au contexte congolais soulève une interrogation décisive : des autorités dont les compétences découlent de la Constitution actuelle peuvent-elles organiser son remplacement afin d’atteindre un résultat que cette même Constitution leur interdit d’obtenir par révision ?
Le problème rejoint celui de la fraude à la Constitution, lorsqu’une procédure juridiquement distincte est utilisée pour contourner une interdiction constitutionnelle. Une telle qualification ne peut être présumée du seul fait qu’un nouveau texte est envisagé. Elle dépendrait notamment des circonstances de l’initiative, des dispositions proposées et des conséquences recherchées sur l’exercice du pouvoir. L’enjeu est donc moins de savoir si le peuple peut, en principe, adopter une Constitution que de déterminer dans quelles conditions les institutions en place pourraient organiser cette transformation.
La décision de la Cour constitutionnelle du 28 juillet apporte un élément au débat sans nécessairement le clore. Le contrôle exercé sur la loi référendaire ne peut être assimilé, en l’absence d’une motivation explicite en ce sens, à une autorisation anticipée de toutes les dispositions susceptibles de figurer dans une future Constitution. Il serait notamment prématuré d’en conclure que la haute juridiction aurait déjà validé une éventuelle remise à zéro des mandats présidentiels. La portée exacte de ses réserves, particulièrement celles concernant les procédures constituantes, demeure essentielle à l’interprétation du dispositif adopté.
Le troisième mandat, une hypothèse politiquement assumée
L’opposition congolaise considère que la nouvelle législation pourrait faciliter une modification des règles de succession présidentielle. Le sénateur Salomon Idi Kalonda avait ainsi appelé ses collègues à rejeter le texte avant son adoption définitive, estimant que les changements introduits après l’intervention de la Cour constitutionnelle ne dissipaient pas les risques pesant sur les garanties d’alternance. D’autres formations politiques ont également exprimé leur opposition à une éventuelle prolongation du pouvoir présidentiel au-delà de 2028.
Ces inquiétudes s’inscrivent dans l’histoire institutionnelle récente de la RDC. La fin du second mandat de Joseph Kabila avait été marquée par une crise électorale majeure, les scrutins initialement prévus en 2016 ayant été reportés jusqu’en décembre 2018. L’alternance intervenue en janvier 2019 avait finalement permis le transfert de la présidence à Félix Tshisekedi. Ce précédent explique la sensibilité du débat actuel, même si les circonstances juridiques et politiques des deux périodes ne sont pas identiques.
Pour les promoteurs de la loi référendaire, l’organisation d’une consultation populaire relève au contraire de l’exercice normal de la souveraineté nationale. Ils défendent la possibilité pour les Congolais de repenser leur architecture institutionnelle sans considérer que toute initiative de réforme poursuit nécessairement un objectif de maintien au pouvoir. Cet argument mérite d’être distingué des conséquences qu’un éventuel projet de nouvelle Constitution pourrait produire sur les mandats présidentiels.
Les déclarations du président Tshisekedi compliquent néanmoins la séparation entre débat institutionnel et avenir personnel du chef de l’État. En évoquant publiquement la possibilité d’un troisième mandat, il a fait de cette éventualité une question politique explicite. Il serait toutefois excessif d’en déduire que la loi adoptée le 31 octobre constitue déjà l’instrument d’une candidature supplémentaire. Aucun projet de nouvelle Constitution autorisant une telle candidature n’a été soumis à l’examen public dans le cadre des actes parlementaires concernés.
La question deviendrait particulièrement sensible si une procédure constituante était engagée et comportait des dispositions transitoires relatives aux mandats antérieurs. L’adoption d’une nouvelle Constitution ne remet pas automatiquement à zéro les mandats déjà accomplis. Une telle conséquence dépendrait des règles prévues et de leur interprétation juridique, avec une difficulté particulière lorsque le changement bénéficierait directement à un président ayant atteint la limite fixée par la Constitution précédente.
Le contexte sécuritaire constitue une autre contrainte. L’article 219 interdit toute révision constitutionnelle pendant l’état de guerre, l’état d’urgence ou l’état de siège. Cette disposition ne signifie pas que la présence d’un conflit armé rend automatiquement impossible toute réforme institutionnelle. Elle impose cependant d’examiner les situations juridiquement déclarées et soulèverait une interrogation supplémentaire si une procédure constituante était engagée dans un tel contexte.
L’alternance à l’épreuve d’un éventuel changement constitutionnel
La controverse dépasse la question de savoir si les électeurs pourraient être appelés à se prononcer sur une nouvelle Constitution. Elle concerne les garanties entourant l’exercice de la souveraineté populaire lorsque les règles de succession au pouvoir sont susceptibles d’être modifiées. La tenue d’un référendum ne saurait dispenser les institutions d’assurer la transparence de la procédure, la liberté de campagne, la participation effective des différentes sensibilités politiques et l’indépendance des organes chargés du scrutin.
Dans une démocratie constitutionnelle, le principe majoritaire coexiste avec des limites destinées à empêcher la concentration durable du pouvoir. Les dispositions protégeant le nombre de mandats présidentiels participent de cet équilibre. Leur remise en cause éventuelle poserait une question qui dépasse la personne du président en exercice : celle de la capacité des institutions congolaises à préserver la prévisibilité des règles politiques, particulièrement à l’approche d’une succession présidentielle.
Au 2 novembre 2026, la loi référendaire ne donne pas au président Tshisekedi le droit de briguer un troisième mandat. Elle prévoit toutefois des mécanismes permettant d’envisager une nouvelle Constitution, alors que le chef de l’État a déjà déclaré publiquement qu’il pourrait accepter de poursuivre sa présidence si les électeurs le souhaitaient. Cette convergence entre une possibilité juridique nouvelle et une hypothèse politique désormais exprimée explique que le texte suscite des interrogations dépassant largement son objet législatif initial.
La question décisive sera celle de l’usage qui pourrait être fait de ce nouveau cadre. Si les institutions congolaises engageaient un processus constituant susceptible de modifier les conditions de l’alternance, elles devraient répondre à une difficulté fondamentale : comment concilier la souveraineté du peuple avec la protection d’une limitation présidentielle que la Constitution de 2006 a expressément rendue intangible ?
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